制度控制

美国污染场地制度控制经验及实践应用

    近年来，随着我国经济的快速发展和全面推进城镇化进程的需要，许多城区企业搬迁，遗留下的场地污染情况严重，针对污染场地的修复，国内目前应用较为广泛的处理技术以异位修复为主。处理技术虽然能去除场地中的污染物，但由于污染物类型多样化和场地的具体条件不同，有时去除效果不理想。发达国家的污染场地修复实践表明除采用处理技术以外，还需要政策上和法律上的规范。制度控制是一种非工程技术手段，通过行政和法律等控制手段最大程度地减少人体暴露于潜在污染源的风险，同时保证修复措施的完整性。我国推行场地修复工程时间较短，开展实际修复的工程实践案例并不多，相关操作经验不足，污染场地修复工程体系还不够完善。因此，在借鉴国外成熟的处理技术的同时，也要学习相关的制度控制，以期达到理想的修复目的。

美国污染场地制度控制定义及分类

    制度控制（Institutional Controls，ICs）通过行政或法律手段保护公众健康和环境安全，是场地修复的重要组成部分，包括限制场地使用、改变活动方式、向相关人群发布通知等。美国环境保护署（USEPA）是制度控制的制定机构，在2000年颁布第一个污染场地制度控制指南后，又制定了一系列关于制度控制识别、筛选、实施和评估方面的指南或政策，形成了比较完善的制度控制指导体系。表1对USEPA颁布的制度控制文件进行了简要总结。

    制度控制的相关政策和指南对制度控制在污染场地的应用进行规范和指导。根据相关指南一般将制度控制分为四类：政府控制、所有权控制、强制执行手段和信息手段。

    政府控制是指政府或地方行政机构通过发布对公众及资源的限制条文，达到制度控制的目的；包括颁布条例、法规、分区规划、建筑许可证等土地或资源限制使用的条款；例如，地方政府规划单元发展分区和覆盖区等。所有权控制存在于西方国家土地允许私人拥有和买卖的前提下，依托于房地产和物权法基础；主要通过所有权的相关法律来限制土地的开发使用，包括地役权和契约，例如可以强制某土地所有者无法在其居住用地上建造游泳池等。强制执行手段是指通过双方签署的命令或许可等强制性法律文件，对土地所有者或使用者在场地中的行为进行限制；通常由政府部门运用此手段来实施制度控制的强制执行权，其特点是具有合同性质，不随土地转移。信息手段是指以公告或通告的方式提供有关场地上可能残留或封存污染物的相关信息，帮助公众了解污染场地的具体情况；信息手段通常作为辅助手段来使用，以便确保其他制度控制的完整性。在许多场地修复中，制度控制有助于减少人们接触污染物的可能性，同时可以保护昂贵的修复设备免受损害，表2对制度控制的分类、定义及特点等方面作了简要总结。

美国污染场地制度控制的应用

    制度控制作为一种场地修复措施，在美国超级基金场地修复中被大量采用，图1对美国超级基金几种常见的修复措施在2005—2008年和2009—2011年的使用情况进行统计，其中2005—2008年统计的污染场地为595个，2009—2011年为459个，发现制度控制是最常被使用的修复措施，所占比例分别为62%和67%，比重较大，从趋势上看平稳中有所增长。

2009—2011年美国超级基金涉及源控制（包括土壤和沉积物等）的修复场地有288个，使用了制度控制的有218个，所占比例超过75%，其中单独使用制度控制的场地为75个，但这些场地早前都应用过其他修复或去除措施；可以发现制度控制主要是与其他修复措施联用来达到修复目的（图2）。

    美国大部分污染场地在修复过程中实施了制度控制，以美国康涅狄格州某垃圾填埋场为例。该场地于2010年开始修复，目标污染物是挥发性有机物（VOCs），实施制度控制的介质为土壤和地下水；主要通过法律（政府控制）和行政手段（契约通告）来实现制度控制的目的，包括禁止该地块用于未来的住宅和商业发展用地、禁止使用地下水、禁止实施破坏制度控制完整性的措施和禁止任何可能损害垃圾填埋气收集系统的行为等，旨在通过对土地和水资源的限制利用来保证修复工程的顺利完成和实现潜在污染暴露的最小化。

    美国污染场地实施制度控制是为了保护人群避免受到潜在污染物的危害，同时保障其他修复措施的顺利进行。在制定制度控制具体措施时应充分考虑以上两点，以保护公众健康为出发点，保证制度控制在修复工程实践中实际应用，达到预期目的。

美国污染场地制度控制的实施流程

    制度控制作为一种修复手段，可能应用于污染场地修复实践过程中的各个环节；当一个污染场地修复完成后，可能会有污染物残留，且该场地不能被无限制地使用和接触，通常会选择制度控制作为必要的补充修复手段。制度控制一般会在以下三种情况使用：一是最初的调查期间，首次发现污染物，为防止民众接触到潜在有害的物质采取的临时控制措施；二是污染场地正在进行修复，为了保护修复设备和防止民众接触有害物质，可以采取制度控制；三是部分污染物残留于场地，制度控制作为修复手段的一部分使用。在污染场地监管中制度控制的流程主要包括：制度控制目标的确定、制度措施方案的制定、制度控制措施的评价等环节（图3）。

    制度控制作为非工程技术手段，对工程修复技术是一种有效的补充，在避免人群接触潜在污染物和保障修复措施的完整性方面发挥着重要作用，有效降低工程修复技术不确定性带来的长期风险。制度控制方案的制订是实施制度控制措施的核心环节, 方案的制订包括筛选制度控制措施、明确实施主体、确定实施方式和建立制度控制措施的长期保障和效果评价方法，要充分考虑各个环节，尽力避免场地残留有危害的污染物。

    制度控制筛选。污染场地制度控制不仅可以防范潜在的风险，还可以保护修复措施，但并不是所有的污染场地都需要制度控制，例如一个修复后的场地允许无限制地使用和接触。当污染场地需要使用制度控制时，将会涉及制度控制的筛选，在筛选过程中，必须明确四个关键要素：目的、机制、时间和责任。目的：明确提出通过制度控制能得到什么效果，如限制地下水水源作为饮用水来源，直到污染物含量达标。机制：确定具体类型的制度控制来满足不同的修复目标，如发布禁止钻井和使用地下水的法令，直到修复目标完成。时间：调查过程中，制度控制需要担保多长时间完成，如短期场地修复可能需要一个简单的通知，而长期场地修复可能需要一个正式的分区申请。责任：研究、讨论等协议以明确适当的实体负责保护、维护和执行制度控制，如需确认当地政府是否能够保证某一项政策的执行和改变。

    制度控制实施。污染场地修复一旦确定使用制度控制，制度控制不能随意终止，要保证制度控制在实际工程修复过程中被应用，并确定可靠性和有效性。整个修复措施包括制度控制都实现后，场地修复才算彻底完成，实施过程中应注意以下事项：一是与政府合作,获得实现和执行制度控制的承诺和资源，保证制度控制有效地实施；二是确保设施所有者符合规定的要求；三是与其他机构合作，落实并实施制度控制；四是获取相关政策规定的资助；五是通过“五年回顾指南”来评价制度控制的效果。

美国污染场地制度控制对我国的启示

·做好整体的土地利用规划，明确部门职责

    我国的土地公有制度较国外土地私有制在土地利用限制方面具有更明显的优势。我国通过土地利用规划和城市规划两个体系调配城市用地，但由于我国管理体制的原因，土地利用规划与城市规划是分开的，两个部门职责划分不明确，导致土地修复和再开发混乱。应充分运用我国强大的政府控制手段，明确各部门的职责，做好土地整体利用规划，这是我国实施制度控制策略中最具可行性的一种方式。

·建立有效的制度控制评价体系，保障实施效果

    美国有一套完整的制度控制5年回顾评价政策，是评价修复技术方案实施的重要参考。我国场地修复工作开展不久，还处于探索和发展阶段，而且土地资源较为紧张，场地修复工作要求在较短时间内完成，但系统的污染场地修复效果评价体系尚未形成。应尽快确立评价主体，建立一定时间内的制度控制评价体系，确保制度控制措施的实施效果。

·制定与工程修复技术配套的监管措施，降低环境风险

    美国污染场地管理经验证明工程修复技术虽然能有效清除污染物，但在修复工程实施中存在二次污染、人员安全和突发事故等风险，因此制定了相关的监管措施以管控风险。结合我国环境管理和工程管理相关要求，要明确不同场地类型和不同场地修复工程需要环境监管介入的时间节点、流程和工作要点等；制定针对不同污染场地、修复方式和修复技术的配套监管措施，充分发挥制度控制与工程修复技术的协同作用，有效降低环境风险。

·构建完善的污染信息登记和公示制度，实现有效监管

    对污染场地的污染信息进行登记和公示不仅可以有效促进政府、修复责任方等了解污染场地现状及动态变化，还可以促进民众参与制度控制相关工作和监督制度控制实施效果。我国污染场地信息登记在某些地方已经开始实施，在国家层面上还没有统一的规定和要求，应加快相关立法工作，尽早实现污染场地信息登记和公示。

·形成可靠的公众参与和监督机制，促进信息公开

    借鉴美国制度控制应用经验，发现制度控制效果的重要保证来自民众的参与，民众的参与使制度控制在实施过程中时时处于监督之中。当前我国污染场地修复工作受经济、技术和时间的制约，这些场地的开发关系到公众的健康和切身利益，要通过各种媒体手段向公众普及场地污染和制度控制方面的知识，公开场地信息，使民众充分了解制度控制，提高公众参与制度控制的意识，在制度控制的选择、使用和监督中发挥积极的作用。

来源：《环境保护》杂志 董彬彬 谢云峰 曹云者