2.1美国

2.1.1法律法规

　　美国是世界上最早将污染场地管理政策作为政府的行政职责和法律义务的国家之一。按照危害轻重，场地可分为超级基金场地和棕地，棕地的管理程序较超级基金场地简单和简化很多，两类场地管理主体及管理流程均不同。为了保护环境质量或公众健康，美国在1980年颁布了《环境响应、补偿与义务综合法案》（常称为超级基金法案），主要是针对“历史遗留”的污染场地，特别是工业危废填埋场、露天化工废物倾倒场地和回收利用拆解场地。经济结构的转变和传统工业的衰败导致了城市大量废弃和闲置污染场地的产生，鉴于振兴颓败社区的急切性、保护社区居民健康和有限土地资源的迫切性、以及考虑到未来绿地资源的稀缺性，美国联邦政府于2002年颁布了《小企业责任免除和棕地振兴法案》，开展棕地重建以促进城市振兴和经济发展。

　　2.1.1.1《综合环境反应、赔偿与责任法案》

　　在美国，污染场地引起政府和公众的关注源于20世纪70年代末的一系列危害巨大、影响恶劣的环境事故，如拉夫运河事件、时代海滩事件和伊丽莎白危废化学品场地重大火灾事件。为应对这些环境灾难，美国国会通过了《综合环境反应、赔偿与责任法案》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act，CERCLA）。由于该法案中制定了设立专项信托基金的条款，因而通常又被称为《超级基金法》。1980年生效后，该法律成为美国污染场地管理框架的基础和主要组成。《超级基金法》是美国最为全面的规范污染场地修复的法律。它不仅对美国污染场地的管理起到了重要作用，同时也给其他国家（日本、加拿大等）的污染场地管理框架的制定提供了重要参考。世界上许多国家在一定程度上都参照了《超级基金法》编制本国的相应法规。

　　《超级基金法》主要是针对“历史遗留”污染场地，特别是工业危废填埋场、露天化工废物倾倒场地和回收利用拆解场地。《超级基金法》旨在确定“潜在责任方”，按照“污染者付费原则”承担污染场地修复的费用，减轻污染场地对公众健康和环境产生的威胁和危害。另外《超级基金法》在授予了联邦环保署（USEPA）极大的权限，授权其督促潜在责任方及时开展场地修复行动，并可无限期的追溯权力；联邦环保署还可以向多个污染责任方的任何一方提起全额赔偿要求；总统又将相关权力授予国家环保局，并敦促其他内阁部门密切配合。经过修订，联邦环保署部分权限已经被下方至各州政府。同时，《超级基金法》设立超级基金为此类场地的清理提供资金支持。

　　2.1.1.2《小规模企业责任减轻与棕地振兴法案》

　　《超级基金法》中规定的严厉法律责任使得潜在的土地开发商和投资者尽量避开污染场地，因而留下了大量废弃和闲置的土地,这些土地因“生锈”被称为“棕地”。棕地是一些不动产，这些不动产因为已证实的或潜在的危险物质、污染物或致污物的存在而影响到它们的扩展、再开发和重新利用。

　　20世纪90年代早期，美国市长协会就曾指出棕地是城市面对的最为严峻的问题之一。棕地问题最核心的是污染治理以及再开发的促进，USEPA认为这两个目标是互相联系、互相促进的。据USEPA估计，在美国大约分布有50万～100万个棕地场地。日益加剧的棕地问题导致了《超级基金法》的几次重大修正，其中一个重要的修正便是2002年的《小规模企业责任减轻与棕地振兴法案》，又称《棕地法案》。该法案规定有关责任可以被免除的情形：小企业责任豁免；免除承担联邦政府执行的修复行动的责任；外来的场地污染；尽职调查。

　　棕地法案取得了较大的成功，获得了各地居民、土地开发商、土地所有者、投资者和地方政府等利益相关方的广泛支持。该法案也为非政府组织（NGOs）参与棕地的评估提供资助。在政府层面，每一级政府都承担着不同的责任。一般来说，联邦和州政府负责设定场地修复的标准和制定责任认定的规则，并以此作为场地环境评价、风险评估和责任分摊的法规框架的基础。在多数情况下，政府不干预土地的再开发过程，除非开发商违反了相应的法律规定。但是，在过去的10～20 年间，政府特别是地方政府越来越多的参与进来，为个人责任方提供技术、经济和政策支持以帮助其更快地修复污染场地。

　　美国污染场地环境管理法律法规中突出的制度有以下几方面：

　　■责任认定

　　在《超级基金法》的体制下，四类“潜在责任方”（potential responsible parties，PRP）有可能需要为场地污染负责：该场地目前的所有者和经营者；危险物质、污染物或致污物在该场地上被处置时的场地的所有者和经营者；安排将危险物质、污染物或致污物在该场地进行处置的个人；将危险物质、污染物或致污物运送至该场地的个人，且是由该运输者选择了该场地用于处置危险废物、污染物或致污物。

　　该法案最重要的条款之一，就是针对责任方建立了“严格、连带和具有追溯力”（strict, joint and several and retroactive）的法律责任。严格和具有溯及力的责任意味着，不论潜在责任方是否实际参与或造成了场地污染，也不论污染行为在污染行为发生时是否违法，潜在责任方都必须为场地污染负责。《超级基金法》授权美国环保署敦促潜在责任方及时开展场地修复行动。连带责任意味着，当存在两个或多个潜在责任方时，环保署有权对任何一个或全部的责任方索要全部修复费用，直至全部费用被偿付。换句话说，如果某一责任方不能支付自己应付的费用，则其他责任方必须补偿该责任方的无力支付的差额。环保署将场地污染的责任分摊和费用的分担留给潜在责任方自行解决。尽管该方法使环保署得以从划分潜在责任方的责任中解脱出来，但这也在各潜在责任方之间导致了大量诉讼的发生。资金雄厚的责任方处于有利地位，他们可以通过雇佣律师来保护自己的权益，而小企业将被置于不利地位，不公平现象由此产生。

　　《超级基金法》规定污染者需要为场地修复行动付费，或修复费用由美国环境保护署先行支付，再通过诉讼等方式向责任方索回。

　　■基金制度

　　美国超级基金是迄今为止世界范围内最为著名的用于污染场地修复的专项基金。该基金由美国国会通过立法建立，资金主要源自以下几个渠道：政府拨款、针对石油和化学产品征收的专门税、针对一定规模的企业征收的环境税、向《超级基金法》违法者征收的罚款和惩罚性赔偿金、从污染责任方收回的场地修复成本、以及基金的利息收益。在1980年设立之初，超级基金主要来源于对石油和42种化工原料征收的专门税。

　　1986年出台的《超级基金修正及再授权法》除了将上述石油征税提高外，还增设了两项新的税收，其一是对50种化学衍生物征税，其二是对年收入在200万美元以上公司所征收的环境税，税率是超过200万美元应纳税所得额的0.12%。这些税收来源支持超级基金直至1995年12月31日，之后此类税种的再授权一直未能获得通过。没有了税收的支持，美国国会通过一般财政拨款用于支撑基金的大部分支出。近年来，有国会议员提出了恢复税收的提案，但并未得到支持。

　　尽管污染场地符合动用超级基金的条件，但美国污染场地的数量却在不断增加。若没有资金的支持，这些场地可能将被废弃或闲置，最终成为“棕地”。考虑到棕地给周边自然环境和公众健康带来的危害，以及棕地再开发对城市发展的必要性，棕地修复刻不容缓。因此，美国提供了政府赠款和贷款、税收优惠以及环境保险等其他资金来源途径，从而鼓励棕地的修复和再开发。，虽然美国超级

　　基金的资金来源多种多样，但仍无法满足污染场地修复的实际需要。《国家优先控制场地名录》上其余的70%的污染场地，是由潜在责任方进行了治理和修复因此，美国污染场地修复计划若想取得成功，更需依赖于要求潜在责任方实施修复工程，并支付修复费用。

　　■信息公开与公众参与

　　美国法律强调信息公开与公众参与，在污染场地方面同样如此。超级基金法中要求在污染场地判定、修复等关键阶段，需要召开公听会，听取公众意见。联邦和地方的环保部门网站上，也公开了污染场地的相关信息，方便公众进行查阅和咨询。

　　当地居民的参与，对政府监管污染场地大有裨益，因为他们掌握着与场地历史有关的第一手信息；他们对场地的未来最为关心；他们的利益与对场地的开发利用休戚相关；他们也将是场地环境改善后的最终受益者。过去几十年中，公众对环境行为的监督受到了越来越多的重视。立法者一直在努力为公众提供参与的机会。环保署要求所有有关土地的文件都应公开听证并公开呈报，以确保公众参与和信息透明。事实证明，项目的成功实施有赖于全盘考虑所有利益相关者的诉求。

　　除了上述主要制度以外，美国污染场地管理在技术和信用体系方面也比较完善。完善的技术支撑文件体系，既为从业者提供了详细的操作规范，也为管理部门的日常监督执法提供了有力支持。而完善的金字塔式社会信用体系（见图3-3），在污染场地环境监管之外又构筑起另一道监管屏障。金字塔的基石是政府立法（美国在信用方面的相关法律法规有17部），向上依次为行业协会、独立的信用评估机构和担保机构。

图2-1美国金字塔式社会信用体系

　　美国企业社会信用体系中的担保、保险、信贷、企业年报（定期有政府专员核查公司的项目业绩及项目效果，这些都要在年报中体现并对外公布）、企业社会责任体系（CSR体系）在市场管理中起着至关重要的作用，故西方欧美发达国家仅以针对个体的职业资格登记管理为主，对于从事调查、咨询、修复实施的从业机构一般都是凭借信誉和业绩来获得项目，由市场选择，没有设定准入条件。